A Suprema Corte dos EUA e a autonomia das agências reguladoras
Duas decisões da Suprema Corte dos Estados Unidos redesenharam um modelo que já durava quase um século, alterando a relação entre o Poder Executivo e as agências reguladoras, até então independentes. Em um caso, os justices (como são chamados os membros da corte) decidiram, por 6 votos a 3, manter a demissão de Rebecca Slaughter, da Comissão Federal de Comércio (FTC, na sigla em inglês), que havia sido removida pelo presidente Donald Trump – sua permanência na agência havia sido descrita como “incompatível com as prioridades” do atual governo; no entanto, outra demissão, a de Lisa Cook, diretora do Fed, o banco central dos EUA, foi negada por 5 votos a 4, fazendo da autoridade monetária uma exceção na nova regra definida pelo Judiciário norte-americano.
O modelo de agências reguladoras autônomas surgiu nos Estados Unidos; entre as agências independentes estão, por exemplo, a própria FTC, a Comissão Federal de Comunicações (FCC), a Comissão de Valores Mobiliários (SEC) e a Administração de Alimentos e Medicamentos (FDA). O modelo acabou sendo, aos poucos, copiado por inúmeros países – no Brasil, ele chegou com força durante os mandatos de Fernando Henrique Cardoso, quando foram criadas a Agência Nacional de Energia Elétrica (Aneel), a Agência Nacional de Telecomunicações (Anatel), a Agência Nacional de Vigilância Sanitária (Anvisa), a Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis (ANP) e a Agência Nacional de Transportes Terrestres (ANTT), entre outras.
A justificativa para a autonomia das agências é bastante evidente: impedir que um governante exerça interferência política nesses órgãos, que devem se guiar por critérios técnicos em seu trabalho
E foi também nos EUA que surgiu a independência dessas agências: a lei de 1914 que criou a FTC, por exemplo, já “espalhava” os mandatos de seus diretores para que eles não começassem e terminassem todos ao mesmo tempo, bem como desvinculava-os dos mandatos presidenciais, de modo que um chefe do Poder Executivo tivesse de conviver com integrantes nomeados por seu predecessor. A mesma legislação afirmava que um diretor só poderia ser removido pelo presidente por razões graves, como “ineficiência, negligência no cumprimento do dever ou má conduta no exercício do cargo”. A Suprema Corte reafirmou essa regra em 1935, no caso Humphrey's Executor v. United States, ao declarar ilegal a demissão, ocorrida em 1933, de um diretor da FTC sem causa grave, mas apenas por discordâncias em relação às políticas econômicas do então presidente, Franklin Roosevelt. Outros países que também implantaram agências reguladoras adotaram regras semelhantes.
A lógica é bastante evidente: impedir que um governante exerça interferência política nas agências, que devem se guiar por critérios técnicos em seu trabalho. A autonomia protege o trabalho das agências de um governante voluntarista, insano ou até mesmo corrupto. Sem a autonomia, por exemplo, o que impediria um presidente que esteja no bolso da indústria farmacêutica de demitir um diretor da FDA ou da Anvisa que vetasse a liberação de um determinado medicamento? Ou que um presidente se livrasse de alguém contrário a uma licitação desenhada para beneficiar um “amigo do rei”?
A oposição a esse modelo transcende linhas ideológicas. Se nos Estados Unidos é o republicano Donald Trump que, desde o início de seu segundo mandato, tem procurado torpedear a autonomia das agências, no Brasil é o petista Lula quem não a suporta. O PT sempre foi contrário ao modelo de agências reguladoras; na impossibilidade de acabar com elas, procurou ora submetê-las ao Executivo pelo aparelhamento desavergonhado, ora sufocá-las como tem feito mais recentemente, adiando nomeações ou reduzindo seu orçamento.
A questão, no entanto, não é tão simples quanto parece. Nas últimas décadas, desenvolveu-se um debate sobre até que ponto a impossibilidade de o presidente demitir diretores de agências constituiria uma limitação ao poder presidencial que os críticos do modelo então vigente consideravam indevida. Foi essa questão que os justices reexaminaram agora, buscando na Constituição americana e nos escritos dos Pais Fundadores os argumentos para uma defesa do direito presidencial de remover autoridades, inclusive as das agências reguladoras independentes.
Para esses críticos, quem é eleito para governar e implantar seu programa é o presidente, e não o que eles classificam como uma burocracia encastelada (ainda que provisoriamente, já que os mandatos expiram) na diretoria das agências, e que poderia também agir com motivação mais política que técnica. Por esta ótica, a independência afetaria a própria democraciaao blindar diretores de órgãos pertencentes ao Poder Executivo, preservando-os do escrutínio do eleitor que escolhe o chefe desse mesmo Executivo. Os defensores do direito presidencial de remover diretores de agência argumentam que não se trata, evidentemente, de dar carta branca a um mandatário e transformá-lo em ditador, mas de permitir que ele governe sem amarras tidas como indevidas.
Há bons argumentos, portanto, de ambos os lados. Os seis justices que formaram a maioria em Trump v. Slaughter afirmaram que “a estrutura montada em Humphrey não resistiu ao teste do tempo”, mas a experiência tem demonstrado que a independência das agências vem dando melhores resultados – mas, principalmente, é um modelo equilibrado, que preserva o caráter técnico das agências e não tolhe nenhum presidente, que continua tendo a oportunidade de escolher novos diretores à medida que os mandatos vão expirando. Os eventuais inconvenientes derivados de uma restrição ao poder presidencial são menores que os causados por um presidente que decida interferir ativamente nesses órgãos, aparelhando-os e usando-os para atropelar avaliações técnicas em nome de conveniências políticas. A forma como Trump usará seus novos poderes (poderes que, lembramos, Lula também gostaria muito de ter) mostrará bem quais regras de fato resistirão ao teste do tempo.
